[37]根据笔者查阅的史料，彭真是该方案的首倡者，其首次提出该方案的时间大致是1981年6月下旬，具体是在21日至29日之间。
复议第三人认定的合法性判断会进入司法程序，涉及司法与行政的边界问题。(72)结合对张某银案彭某华案和某面粉公司案的法释义学考察和行政复议制度的体系化思考，(73)在复议审查机制作出调整的前提下，建议对现有行政复议法第10条第3款提供的修改为：申请人以外的同申请行政复议的行政行为有利害关系或者同复议处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。
除此之外，留待复议机关裁量。3.论证方法的适用：涵摄模式VS.悖反解释两案在论证方法上也存在差异。现行行政诉讼法第26条规定：经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。但问题是如何融通这项由后至前发挥效力的解释作业，并且不致减损程序性权利的价值立场。对行政复议机关来说，是其一项法定义务。
与之相反，如果允许决定后的实际影响作为法院对程序合法性判断的依据，第三人未参与复议程序并不必然导致复议决定违法，则属于弱司法干预。⑥而相反立场则认为，不管复议决定最终有无侵害利害关系人权益，只要复议决定涉及其他利害关系人的，都必须通知其作为第三人参加复议。以上三点表明，《行政复议体制改革方案》在实践敏锐性和理论自觉性等方面为《行政复议法》征求意见稿奠定了一个更高的基础，决定了即将出台的《行政复议法》作为一种体制改革法的进步性。
④当时，实质性解决行政争议与化解行政争议两个术语是被交替使用的，学界不作刻意区分。虽然信访工作的直接服务对象是群众，但并不直接处理具体的法律利益诉求，其工作任务的重点是及时动态地把握社情民意，督促改进机关工作作风，协调党干群关系，及时化解社会矛盾于基层源头。行政诉讼二审程序的审理范围将集中在一审程序和裁判的公正性、合法性与有效性等方面。将两篇时空关联密切的文章结合起来考察，可以发现，两篇文章使用的术语措辞虽有所区别，但所表达的权益保护、案结事了、官民协力、社会和谐、政通人和的行政争议解决的法治理想图景是完全一致的。
不论是行政法律行为还是行政事实行为，只要涉及公民、法人或者其他组织的合法权益，应当一律纳入可申请复议的范围。(2)法律审与事实审之间的界限划分及其在行政复议机构、行政审判机关之间的职能定位关系也将随之出现结构性的调整。
法律性与社会性是其次要的制度属性，是矛盾的次要方面。原本是行政机关内部的制度不完善、公务运作不良等弊端，最终却会导致不良后果由无辜的公民、法人或者其他组织来承担，这显然是不符合公平正义观念的。⑨不难发现，行政争议实质性解决的新理论在强调权益保护、合法审查、能动司法的基础上，突出了民生主义与整体主义的现代法治因素，强调行政争议解决的相关整体性、程序一次性、方案一揽子，从实践性与理论性紧密结合的新高度拓展了行政争议实质性解决的理论内涵。合目的性尺度是指行政行为实际上追求的主观目的与相关法律规定的客观目的之间的一致性程度，亦即作为被申请人的行政机关在实施行政行为时主观上欲达成的目的与相关法律、法规和规章实际上设定的法定目的之间具有较强的契合度。
(25)行政机关的内部业务运行的合规性是否也要纳入行政复议的审查范围？换言之，行政机关内部的公务运行过程是否也存在着合规性审查的实际必要性呢？从现代信息技术在公共行政中的广泛应用来看，对内部公务运行过程进行合规性审查是必要的，因为行政机关在实施行政行为的过程中是否公平、正当地运用了现代信息技术的设备或者程序，亦即是否存在算法歧视、暗箱操作技术黑箱，尤其是是否假借技术软件程序省略、规避法定程序的约束等方面的合规性问题比较隐秘，而这些情形在当事人可以感知到的行政行为实施过程尤其是行政处理决定书中是根本反映不出来的。为此，行政复议法设立专门的章节集中规定涉外行政复议案件的申请范围、受理程序、审理程序、决定效力规则是十分必要的。首先，从体系化的角度来看，可申请复议的行政行为和行政争议的范围应当是有限的，但必须大于而不能小于行政诉讼的受案范围。随着行政复议制度成为行政争议化解的主渠道，原先由行政审判机关承担的那些与化解行政争议有关的案件事实调查与认定职能，将转由行政复议机关承担，而行政审判机关将随之转而主要承担争议解决最后一道关口的把关任务，重点在于审查行政复议机关的有关决定在案件事实的调查与认定以及在准确适用相关法律依据方面是否合法。
⑥行政争议实质性解决和化解行政争议的基本理论内涵由此尘埃落定。二是从行政争议化解职能重心迁移的角度，指出以发挥化解行政争议主渠道作用为目标指向的行政复议体制改革必须与人民法院四级职能定位改革尤其是行政审判职能的现代化改革同步配套进行。
进入专题： 行政复议 化解行政争议 。如果一审人民法院经审理认为行政复议机关没有查明化解行政争议所必需的主要案件事实，那么，就可以判决撤销行政复议决定并且责令行政复议机关重新开启案件事实调查程序并且作出新的复议决定。
(三)措辞演变背后的实践逻辑通过梳理我们可以发现，不论在中央层面的司法实践或是地方层面的立法实践中，化解一词出现的频率越来越高，而实质性解决一词出现的频率却越来越低。协商对话、沟通合作、力求共识的程序合作主义理念逐步深入到行政审判的全过程，带有浓厚中国本土原创特色的行政机关负责人出庭应诉制度日臻完善。政治性与监督性是信访工作的主要属性，是矛盾的主要方面。①2020年4月18日中央全面依法治国委员会第三次会议通过的《行政复议体制改革方案》指出：要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。③西宁市人民政府办公厅印发《关于进一步预防和化解行政争议建立健全行政争议解决机制的实施意见的通知(宁政办[2007]146号)》，《西宁政报》2007年第7期，第66-70页。三是敏锐地洞察到了实质性解决与化解两个概念之间的细微差别，并力求在相关典型案例和规范性文件的字里行间中体现出来，这点有别于学界注重内置精神理念而淡化术语区别的做法。
(1)主观权益保护法与客观法制监督法的双重功能均衡。(11)从中可见司法实务部门也很注重实质内涵，比较淡化术语层面的细微区别。
但在行政仲裁的过程中如果遇到了涉及行政行为合法性审查的问题，当事人仍可以诉诸行政复议途径。当事人对行政机关的行政裁决决定不服，可以依法申请行政复议。
实质性解决行政争议的概念蕴含着司法能动主义、程序合作主义与司法终局主义的新行政审判理念，推动行政行为合法性审查的范围从形式合法性向实质合法性拓展，力求法律效果与政治效果、经济效果、社会效果的统一，推动我国行政审判制度迈向实质法治的新阶段。其次，对纳入可申请复议范围的行政行为和行政争议，行政复议机关有权也应当对相关的法律和事实问题进行全面审查。
合理性的尺度分为主观与客观层面，前者是指待审查行政行为符合地方民众普遍接受的一般情理的程度，而后者是指待审查行政行为符合客观规律的程度。林莉红：《论行政诉讼中的协调——兼评诉讼调解》，《法学论坛》2010年第5期，第44-50页，等。1990年《行政复议条例》是我国行政复议制度确立的里程碑，实现了行政复议制度从无到有的历史性大跨越。以上理论探索有两个特点：一是比较注重行政争议实质性解决的内在精神理念和原理内涵，例如诉求回应、能动司法、沟通协调、社会和谐以及程序的整体性一揽子、裁判的可接受性等，比较淡化术语与措辞的细微差别。
(18)祝昌霖：《行政诉讼的协调机制》，《人民司法》2006年第5期，第85-88页。⑦此后学界主要以类型化的理论视角针对不同类型的行政争议探索实质性解决的具体内涵。
[英]西蒙·罗伯茨、[英]彭文浩：《纠纷解决过程：ADR与形成决定的主要形式》，刘哲伟、李佳佳、于春霖译，北京大学出版社2011年版，第13-15页。(24)霍政欣：《域外管辖、长臂管辖与我国法域外适用：概念厘定与体系构建》，《新疆师范大学学报(哲学社会科学版)》2023年第3期(网络首发版)，第42-43页。
为此，应当注意把属于法律规范调整的合法权益保护问题与国家间主权政治关系的协调问题区分开来，不能大而化之地将涉及国防、外交等因素的行政争议一概排除在行政复议的申请范围之外。⑥江必新：《论行政争议的实质性解决》，《人民司法》2012年第19期，第13-18页。
相对而言，行政争议实质性解决的终局结果导向色彩明显，比较侧重对当事人主观合法权益诉求的满足，而化解行政争议一词的源头治理导向明显，更有助于体现防患于未然的治未病法治理念。二是比较注重对域外法学理论知识的汲取，对准行政争议实质性解决的实践难题，兼收并蓄跨学科的相关知识和域外先进的法治理念，提出了诸多带有中国本土原创性的理论观点，从而形成了一个具有鲜明中国时代特色的行政审判专题论域。其中，行政仲裁针对合同尤其是行政合同的行政争议进行裁决。这就意味着，检察机关从履行国家法律监督职能的角度，在依据、程序、方式和理念等方面拓展了行政争议实质性解决作为一项司法政策的内涵。
按照这种观点，行政审判工作的重心将由此在一个新的起点上回归合法性审查，而合法性审查原则也将以更加饱满的身姿在行政诉讼基本原则之中重新回归王座。最后，有关公务运行状态的良好性审查是否也是必要的呢？从以人民为中心的法律改革政策方针来看，答案应当是肯定的。
江必新先生在此后的讲话或者论文中，保持着理论主旨的连贯性与一致性，交替使用化解行政争议与多元化解行政争议语词。不论是我国的多元化争议解决机制还是欧美国家的ADR，都注意吸收民间专业智识力量，尝试开拓新的纠纷解决途径，注重和解协议制度的建构。
为此，最高人民法院与司法部联合制定相关的司法解释文件就是必要的。内容提要：文章以2020年《行政复议体制改革方案》确立的通过行政复议发挥化解行政争议主渠道作用的改革方针和党的二十大报告提出的中国式现代化战略部署为背景，围绕行政复议法征求意见稿第1条展开了四个层面的分析：一是行政争议化解的标准从拘泥于法律规定文本的形式法治阶段向力求实现政治、社会、经济与法治等方面效果平衡统一的实质法治阶段迈进。